各方熱議電子煙監(jiān)管 四大議題待明晰

電子煙應(yīng)納入監(jiān)管成共識(shí)，專家建議分類(lèi)監(jiān)管

電子煙自誕生以來(lái)，會(huì)以怎樣的方式進(jìn)行監(jiān)管，一直是業(yè)界關(guān)注的問(wèn)題。近日，隨著相關(guān)條例修訂征求意見(jiàn)稿的發(fā)布，懸著的靴子似乎終于要落地。

3月22日，工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定(征求意見(jiàn)稿)》(下稱“征求意見(jiàn)稿”)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》決定在《煙草專賣(mài)法實(shí)施條例》(下稱“條例”)附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/span>

《征求意見(jiàn)稿》一經(jīng)發(fā)布就引發(fā)巨大的關(guān)注，不僅資本市場(chǎng)反映強(qiáng)烈，同樣也成為輿論討論焦點(diǎn)。對(duì)于電子煙行業(yè)，監(jiān)管部門(mén)該如何更好監(jiān)管，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又不至于讓行業(yè)發(fā)展陷入困境。新京報(bào)記者采訪發(fā)現(xiàn)，圍繞電子煙監(jiān)管有四大議題成為學(xué)界、業(yè)界熱議焦點(diǎn)。

電子煙該如何既管又不“管死”？

根據(jù)公開(kāi)資料顯示，從全球范圍內(nèi)來(lái)看，電子煙產(chǎn)業(yè)形成了“中國(guó)制造、全球消費(fèi)”的格局。中國(guó)電子煙企業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局，依托電子煙制造業(yè)的專業(yè)集群，掌握的核心技術(shù)等，使得中國(guó)在該產(chǎn)業(yè)中處于強(qiáng)勢(shì)地位。那么，如何既實(shí)現(xiàn)對(duì)電子煙的監(jiān)管，又保持這一產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性與發(fā)展前景，成了業(yè)內(nèi)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜垣告訴新京報(bào)記者，電子煙有15000多種口味，制造商往電子煙里添加了什么，添加了多少，釋放出來(lái)的又是多少，這些都得監(jiān)管起來(lái)，得有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍向新京報(bào)記者表示，對(duì)電子煙的監(jiān)管需要分級(jí)、分類(lèi)監(jiān)管。需更多從安全角度去監(jiān)管，而不是從準(zhǔn)入角度監(jiān)管。

“對(duì)電子煙監(jiān)管模式的變化，勢(shì)必是一個(gè)利益再平衡的過(guò)程”。北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授徐曉新告訴新京報(bào)記者，這個(gè)過(guò)程，在考慮國(guó)家稅收、公眾健康這些宏觀利益的同時(shí)，也要考慮到電子煙產(chǎn)業(yè)中民營(yíng)企業(yè)的微觀利益，包括對(duì)參照傳統(tǒng)卷煙管理的電子煙的價(jià)值鏈環(huán)節(jié)要做出限定，盡量減少范圍，不應(yīng)像傳統(tǒng)卷煙一樣做全價(jià)值鏈專賣(mài)。同時(shí)，要尊重民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新精神和國(guó)際化能力，繼續(xù)支持鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)走出去。

此外，中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)、教授劉俊海對(duì)新京報(bào)記者表示，對(duì)電子煙的監(jiān)管法則需要科學(xué)立法、民主立法、開(kāi)門(mén)立法、透明立法，要讓消費(fèi)者代表，電子煙行業(yè)代表和專家學(xué)者代表，包括媒體代表都參與進(jìn)來(lái)，討論電子煙監(jiān)管的合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性和可行性，既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，也要大膽借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，不能“閉門(mén)造車(chē)”。

如何理解“參照”？

徐曉新表示，《征求意見(jiàn)稿》用“參照”而非“按照”，體現(xiàn)了《征求意見(jiàn)稿》的彈性。其背后的邏輯是電子煙與傳統(tǒng)卷煙有一定程度的同質(zhì)性，但仍有差別。這為分類(lèi)監(jiān)管預(yù)留了空間。例如，傳統(tǒng)卷煙是全產(chǎn)業(yè)鏈專賣(mài)體系，而電子煙可能是限于某些環(huán)節(jié)，兩者可能實(shí)行不同的消費(fèi)稅率。

劉俊海表示，電子煙確實(shí)和傳統(tǒng)煙草業(yè)不一樣，而制訂《煙草專賣(mài)法》時(shí)還沒(méi)有電子煙，所以起草者用“參照”也承認(rèn)電子煙與傳統(tǒng)煙草的不同。如果用“按照”，那“按照”兩字都不用寫(xiě)，“適用本法”就完了。

劉俊海還表示，目前只是將電子煙納入了監(jiān)管范疇，并無(wú)出臺(tái)具體監(jiān)管規(guī)則。其實(shí)應(yīng)該“一步到位”，沒(méi)必要等到下一步修改細(xì)則時(shí)再來(lái)定，但一定要注意可操作性，特別是可訴性、可裁性和可置信性?！耙淮涡杂懻撉宄?huì)比較好，否則把矛盾擱置了，放到監(jiān)管細(xì)則，那更麻煩了。”

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮表示，無(wú)論《征求意見(jiàn)稿》用的詞語(yǔ)是“按照”還是“參照”，實(shí)際上監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)已經(jīng)算是交給了國(guó)家煙草專賣(mài)局——實(shí)際上既是監(jiān)管部門(mén)，也是生產(chǎn)部門(mén)。

電子煙監(jiān)管的國(guó)際慣例是什么？

全球咨詢機(jī)構(gòu)歐睿國(guó)際的數(shù)據(jù)顯示，2019年電子煙全球銷(xiāo)售額前兩位的國(guó)家分別為美國(guó)和英國(guó)。英美兩國(guó)在電子煙監(jiān)管上也有比較長(zhǎng)的歷史。2009年，美國(guó)國(guó)會(huì)正式授權(quán)FDA(食品藥品監(jiān)督管理局)監(jiān)管包括電子煙在內(nèi)的煙草制品。2013年，英國(guó)PHE(公共衛(wèi)生部)成立，出于健康改善目的，該機(jī)構(gòu)也開(kāi)始監(jiān)管煙草制品。

經(jīng)過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于電子煙，美國(guó)確實(shí)是按照煙草制品監(jiān)管，但是美國(guó)沒(méi)有煙草專賣(mài)局，而是由負(fù)責(zé)公眾健康的FDA監(jiān)管。英國(guó)則把電子煙按照消費(fèi)品監(jiān)管，但也是由負(fù)責(zé)公眾健康的PHE監(jiān)管。

對(duì)是否含尼古丁，兩國(guó)對(duì)電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管政策也有所不同，英國(guó)不含尼古丁的電子煙歸類(lèi)為普通消費(fèi)品，但美國(guó)不加以區(qū)分。

馬亮表示，總的來(lái)說(shuō)，基于不同的科學(xué)研究和調(diào)查結(jié)果，英美在監(jiān)管電子煙的方向上不盡相同。不過(guò)背后，都是以科學(xué)證據(jù)和充分的數(shù)據(jù)調(diào)研為基礎(chǔ)。比如英國(guó)，政府是按照行為科學(xué)和循證決策來(lái)推動(dòng)電子煙安全可及。

北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞向新京報(bào)記者表示，為了保障合理、合規(guī)公平的競(jìng)爭(zhēng)，電子煙應(yīng)該是由第三方來(lái)監(jiān)管。多數(shù)國(guó)家的煙草產(chǎn)業(yè)不是由煙草業(yè)自身來(lái)監(jiān)管，國(guó)際通行的辦法是第三方監(jiān)管。

張建樞還表示，2003年中國(guó)簽署了《世界煙草控制框架公約》。該公約第5.3條實(shí)施準(zhǔn)則指出：締約國(guó)政府要防止煙草業(yè)的干擾。因?yàn)椤盁煵輼I(yè)和公共衛(wèi)生政策之間存在根本無(wú)法和解的沖突”?！霸谔幚砼c煙草業(yè)的關(guān)系時(shí)，締約方應(yīng)該負(fù)起責(zé)任并保持透明”。該條還規(guī)定“要求煙草業(yè)和促進(jìn)煙草業(yè)利益者以負(fù)責(zé)任和透明的方式運(yùn)作和行事”，以及“對(duì)煙草業(yè)不應(yīng)給予任何有助于其建立或開(kāi)展業(yè)務(wù)的措施”。

電子煙監(jiān)管政策落腳的核心是什么？

《征求意見(jiàn)稿》的說(shuō)明中特別指出，電子煙監(jiān)管要做好與《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)的銜接，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用。保護(hù)未成年人也是歐美國(guó)家對(duì)電子煙監(jiān)管政策落腳的核心。

公開(kāi)資料顯示，美國(guó)青少年吸食電子煙人數(shù)從2014年開(kāi)始快速增長(zhǎng)，到2019年時(shí)已達(dá)到500萬(wàn)人。因此，從2015年開(kāi)始，美國(guó)政府開(kāi)始不斷加碼監(jiān)管政策，包括提高電子煙稅收進(jìn)而提價(jià)，提高電子煙監(jiān)管年齡下限，從原來(lái)的18歲提升到21歲。

同樣，歐洲國(guó)家對(duì)電子煙監(jiān)管日漸趨嚴(yán)的關(guān)鍵原因也與電子煙對(duì)青少年的影響有關(guān)。2014年歐洲議會(huì)批準(zhǔn)修訂的煙草產(chǎn)品指令TPD(Tobacco Product Directive)，其在聲明中明確表示將電子煙納入監(jiān)管的主要驅(qū)動(dòng)力是對(duì)青少年吸煙問(wèn)題的考量。

劉俊海介紹，長(zhǎng)期以來(lái)，電子煙產(chǎn)業(yè)，包括生產(chǎn)、批發(fā)、銷(xiāo)售、廣告、宣傳，游離于《煙草專賣(mài)法》及《條例》的規(guī)制范圍之外。此次《條例》修訂，將電子煙納入監(jiān)管范疇，這彌補(bǔ)了政府對(duì)電子煙的法律監(jiān)管空白，有利于保護(hù)青少年的身心健康，對(duì)于推進(jìn)電子煙監(jiān)管的市場(chǎng)化、法治化、誠(chéng)信化、陽(yáng)光化是一個(gè)重要里程碑。

劉俊海還表示，將電子煙監(jiān)管起來(lái)將產(chǎn)生幾個(gè)積極意義，有助于幫助煙民糾正過(guò)去對(duì)電子煙一些似是而非的錯(cuò)誤認(rèn)知，特別是對(duì)于青少年；對(duì)于電子煙產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，這意味著將全面納入法治、透明、理性、誠(chéng)信的發(fā)展軌道。“對(duì)于電子煙企業(yè)來(lái)說(shuō)，這是愛(ài)護(hù)，不是歧視?！?/span>

煙草專賣(mài)法實(shí)施條例

●煙草專賣(mài)許可證

第六條 從事煙草專賣(mài)品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售業(yè)務(wù)，以及經(jīng)營(yíng)煙草專賣(mài)品進(jìn)出口業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)外國(guó)煙草制品購(gòu)銷(xiāo)業(yè)務(wù)的，必須依照《煙草專賣(mài)法》和本條例的規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣(mài)許可證。

煙草專賣(mài)許可證分為：煙草專賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證；煙草專賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證；煙草專賣(mài)零售許可證。

第七條 取得煙草專賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有與生產(chǎn)煙草專賣(mài)品相適應(yīng)的資金；有生產(chǎn)煙草專賣(mài)品所需要的技術(shù)、設(shè)備條件；符合國(guó)家煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策要求；國(guó)務(wù)院煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件。

第八條 取得煙草專賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有與經(jīng)營(yíng)煙草制品批發(fā)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金；有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和必要的專業(yè)人員；符合煙草專賣(mài)批發(fā)企業(yè)合理布局的要求；國(guó)務(wù)院煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件。

第九條 取得煙草專賣(mài)零售許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有與經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金；有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；符合煙草制品零售點(diǎn)合理布局的要求；國(guó)務(wù)院煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件。

●煙葉的種植、收購(gòu)

第十五條 國(guó)務(wù)院煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)按照合理布局的要求，會(huì)同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國(guó)家計(jì)劃，根據(jù)良種化、區(qū)域化、規(guī)范化的原則制定煙葉種植規(guī)劃。

第十六條 煙葉由煙草公司或其委托單位依法統(tǒng)一收購(gòu)。煙草公司或其委托單位根據(jù)需要，可以在國(guó)家下達(dá)煙葉收購(gòu)計(jì)劃的地區(qū)設(shè)立煙葉收購(gòu)站(點(diǎn))收購(gòu)煙葉。設(shè)立煙葉收購(gòu)站(點(diǎn))，應(yīng)當(dāng)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得收購(gòu)煙葉。

●煙草專賣(mài)品的運(yùn)輸

第三十二條 煙草專賣(mài)品準(zhǔn)運(yùn)證由省級(jí)以上煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)審批、發(fā)放。煙草專賣(mài)品準(zhǔn)運(yùn)證的管理辦法由國(guó)務(wù)院煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)制定。

●卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械的生產(chǎn)和銷(xiāo)售

第三十六條 煙草專賣(mài)批發(fā)企業(yè)和煙草制品生產(chǎn)企業(yè)只能從取得煙草專賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束和煙草專用機(jī)械。

卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械的生產(chǎn)企業(yè)不得將其產(chǎn)品銷(xiāo)售給無(wú)煙草專賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證的單位或者個(gè)人。

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